[摘要] 国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组对12个省区的调查显示,12个省会城市,平均一个城市要建4.6个新城新区；144个地级城市,平均每个规划建设约1.5个新城新区。与此同时,很多地方被曝出“鬼城”、“空城”现象,您怎么看这类在城镇化过程中产生的“空城”现象?
完善土地法制方能避免“人为造城”
（来源：法制日报）国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组对12个省区的调查显示,12个省会城市,平均一个城市要建4.6个新城新区；144个地级城市,平均每个规划建设约1.5个新城新区。与此同时,很多地方被曝出“鬼城”、“空城”现象,您怎么看这类在城镇化过程中产生的“空城”现象?
副主任、中央党校法学博士蔡永飞:“空城”现象,实际就是不以科学规划为依据而凭长官意志随意造城,是一种“人为造城”现象。我认为,推进新型城镇化建设,规划十分重要。而要避免“人为造城”,科学规划当前的城镇化,最关键就在于要完善现行土地法制,加快土地法制建设。
一旦城镇化在“人为造城”的基础上开始进行,到那时人们很可能只好将错就错,“在错误的道路上越走越远”了。
《法制日报》视点记者:您觉得我们现行土地法制需要如何完善?
蔡永飞:应该要有一个整体的土地法律体系,要有宏观、中观、微观三个层次上的规范。
记者:具体来说,宏观上要怎么去完善?
蔡永飞:现在我们国家有一个《主体功能区规划》,一个土地总体利用规划,这都是国土资源部以国务院的名义来制定的,属于法规性质,约束力是不够的。有一种建议,就是将这两个规划上升为“国家主体功能区规划法”、“国家土地总体利用规划法”,我很认同。这两个规划上升为法律,将为我国城市、城镇、新农村等人类居住区以及工业和农业区域的规划提供法律依据,从而为经济社会发展资源的流动提供科学合理的“流向”。
记者:能不能举一个稍微具体的案例来说,这个“上升”对解决盲目追求城镇化速度、“人为造城”有什么意义?
蔡永飞:比如说,一个地方要造一个新城首先就要征地,征地的理由往往都是为了公共利益,那么什么叫公共利益?你现在很难有一个标准的界定。如果将国家层面的两个规划以法律形式确定下来,作为我们土地开发利用的总体宏观法律依据,那么我们对公共利益的界定就基本解决了。这里要搞一个什么样的城市,城市要扩大到什么规模,有这样的法律基础,是不是公共利益就很清晰了。
记者:那么您说的“中观”层面呢?
蔡永飞:中观上就是国家应全面系统地修订城乡规划法,解决它的刚性不足问题。现在我们地方政府制定的城乡规划,虽然有城乡规划法规范,但是弹性还是很大,一届领导一个规划,换一届领导又换一个规划。
记者:如果按照我们现行的城乡规划法,对于随意变更规划,有什么约束条款吗?
蔡永飞:我们的主体功能区规划、土地总体利用规划,包括城乡规划法,虽然都对规划的恒定性有一些要求,但是都没有强有力制约的措施,城乡规划法最狠的惩罚就是通报批评、行政记过什么的。这个作用都不大。
记者:那依您建议,应该如何完善呢?
蔡永飞:我觉得城乡规划法应该是一个基本法,而具体的每一个规划,就应该是一个具体的法律一样,这样才不会出现“人为造城”现象。此外,应该尽可能详尽地作出规定,并科学、民主地制定和执行城乡规划的制度和程序。特别是修订后的城乡规划法,应解决城乡规划的刚性化问题。
记者:中观层面是对城乡规划法进行完善,微观层面的完善会涉及哪些法律?
蔡永飞:主要是土地管理法和农村土地承包法,这两部法律都存在内容过于广泛、针对的问题不够集中等问题。所谓微观层面的完善,就是将土地管理法加以拆分,针对土地征用、国有土地租用、耕地占补平衡、集体土地管理、耕地保护等问题制定专门法律,并将农村土地承包法加以拆分,针对农村集体土地承包、农村集体土地使用权流转等问题制定专门法律。
记者:这对于解决城镇化过程中的“人为造城”有什么帮助呢?
蔡永飞:这主要是让程序更加规范。在土地开发利用过程中,让政府的行为更加规范,且置于有效的监督之下。
现在“人为造城”的问题就是,地方城乡社会经济发展规划没有形成法律制度,在制定之前也没有充分的公众参与的过程,执行过程中涉及的土地征用等环节也缺乏更细致的法律规范。如果解决了这些问题,再完善监督措施,严厉处罚措施,“造城”现象自然而然就会没有了。
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