[摘要] 国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组对12个省区的调查显示,12个省会城市,平均一个城市要建4.6个新城新区；144个地级城市,平均每个规划建设约1.5个新城新区。与此同时,很多地方被曝出“鬼城”、“空城”现象,您怎么看这类在城镇化过程中产生的“空城”现象?
完善土地法制方能避免“人为造城”
（来源：法制日报）国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组对12个省区的调查显示,12个省会城市,平均一个城市要建4.6个新城新区；144个地级城市,平均每个规划建设约1.5个新城新区。与此同时,很多地方被曝出“鬼城”、“空城”现象,您怎么看这类在城镇化过程中产生的“空城”现象?
副主任、中央党校法学博士蔡永飞:“空城”现象,实际就是不以科学规划为依据而凭长官意志随意造城,是一种“人为造城”现象。我认为,推进新型城镇化建设,规划十分重要。而要避免“人为造城”,科学规划当前的城镇化,最关键就在于要完善现行土地法制,加快土地法制建设。
一旦城镇化在“人为造城”的基础上开始进行,到那时人们很可能只好将错就错,“在错误的道路上越走越远”了。
《法制日报》视点记者:您觉得我们现行土地法制需要如何完善?
蔡永飞:应该要有一个整体的土地法律体系,要有宏观、中观、微观三个层次上的规范。
记者:具体来说,宏观上要怎么去完善?
蔡永飞:现在我们国家有一个《主体功能区规划》,一个土地总体利用规划,这都是国土资源部以国务院的名义来制定的,属于法规性质,约束力是不够的。有一种建议,就是将这两个规划上升为“国家主体功能区规划法”、“国家土地总体利用规划法”,我很认同。这两个规划上升为法律,将为我国城市、城镇、新农村等人类居住区以及工业和农业区域的规划提供法律依据,从而为经济社会发展资源的流动提供科学合理的“流向”。
记者:能不能举一个稍微具体的案例来说,这个“上升”对解决盲目追求城镇化速度、“人为造城”有什么意义?
蔡永飞:比如说,一个地方要造一个新城首先就要征地,征地的理由往往都是为了公共利益,那么什么叫公共利益?你现在很难有一个标准的界定。如果将国家层面的两个规划以法律形式确定下来,作为我们土地开发利用的总体宏观法律依据,那么我们对公共利益的界定就基本解决了。这里要搞一个什么样的城市,城市要扩大到什么规模,有这样的法律基础,是不是公共利益就很清晰了。
记者:那么您说的“中观”层面呢?
蔡永飞:中观上就是国家应全面系统地修订城乡规划法,解决它的刚性不足问题。现在我们地方政府制定的城乡规划,虽然有城乡规划法规范,但是弹性还是很大,一届领导一个规划,换一届领导又换一个规划。
记者:如果按照我们现行的城乡规划法,对于随意变更规划,有什么约束条款吗?
蔡永飞:我们的主体功能区规划、土地总体利用规划,包括城乡规划法,虽然都对规划的恒定性有一些要求,但是都没有强有力制约的措施,城乡规划法最狠的惩罚就是通报批评、行政记过什么的。这个作用都不大。
记者:那依您建议,应该如何完善呢?
蔡永飞:我觉得城乡规划法应该是一个基本法,而具体的每一个规划,就应该是一个具体的法律一样,这样才不会出现“人为造城”现象。此外,应该尽可能详尽地作出规定,并科学、民主地制定和执行城乡规划的制度和程序。特别是修订后的城乡规划法,应解决城乡规划的刚性化问题。
记者:中观层面是对城乡规划法进行完善,微观层面的完善会涉及哪些法律?
蔡永飞:主要是土地管理法和农村土地承包法,这两部法律都存在内容过于广泛、针对的问题不够集中等问题。所谓微观层面的完善,就是将土地管理法加以拆分,针对土地征用、国有土地租用、耕地占补平衡、集体土地管理、耕地保护等问题制定专门法律,并将农村土地承包法加以拆分,针对农村集体土地承包、农村集体土地使用权流转等问题制定专门法律。
记者:这对于解决城镇化过程中的“人为造城”有什么帮助呢?
蔡永飞:这主要是让程序更加规范。在土地开发利用过程中,让政府的行为更加规范,且置于有效的监督之下。
现在“人为造城”的问题就是,地方城乡社会经济发展规划没有形成法律制度,在制定之前也没有充分的公众参与的过程,执行过程中涉及的土地征用等环节也缺乏更细致的法律规范。如果解决了这些问题,再完善监督措施,严厉处罚措施,“造城”现象自然而然就会没有了。
延伸阅读：
房天下电商携手中国铁建国际城团购 交1万减5万送2万车位代金券
国土部拟改革土地管理制度 农地有望市场化分配
（来源：经济参考报）“土地征收‘剪刀差’问题突出，尤其是土地被征用以后，巨大的增值没有多少真正落到农民腰包。”农业部部长韩长赋近日表示。
受国内城镇化进程的推动，关于农村集体用地流转、宅基地制度改革等问题一直是业内关注热点。业内专家认为，新一轮土地改革的核心是如何打破土地二元结构限制。
《经济参考报》记者获悉，国土部门目前已形成关于改革完善土地管理制度的框架建议，在完善改革土地制度过程中，与补偿相关的征地制度改革是难题。未来，在原有制度模式上，通过总结当前一些试点城市的经验，“农地”有望通过招拍挂等方式进行市场化流通，权益进行市场化分配。
新政：城镇化引出土地改革框架
资料显示，到2020年，中国城市化率应该在60%左右，城镇人口大约为8.5亿，比2012年底城镇人口净增1.4亿人。目前，我国城镇工矿用地规模已突破10万平方公里，有分析据此预测，如果按人均100平方米为新增城镇人口提供工矿用地，至2020年城镇工矿用地总量将突破11万平方公里，该数据将大大突破国土资源部土地利用总体规划中规定的10.65万平方公里的控制目标。
为了适应城镇化对城镇建设用地的需求，土地管理制度的改革完善便随之引出。《经济参考报》记者从国土部了解到，自去年9月以来，国土部便成立专题研究小组，围绕促进和保障城镇化健康发展，谋划土地管理制度改革方向。
国土部土地管理制度改革研究课题小组成员、国土部规划司副司长刘国洪告诉《经济参考报》记者，改革研究小组在历时10个月、对11个省份的50多个城市进行调研后，目前已形成关于改革完善土地管理制度促进城镇化健康发展的框架建议。
刘国洪还说，为了适应新型城镇化发展的要求，当前土地管理制度改革工作重点包括，提高存量用地在建设用地供应总量的比重；扭转城镇建设对新增土地出让的过多依赖；建立起有利于存量建设用地盘活利用的制度政策体系等。
据分析人士预测，土地管理制度的完善和改革，很可能成为十八届三中全会之后启动的改革领域之一，也是与城镇化关系最为紧密的改革领域之一。
《经济参考报》记者了解到，土地制度改革完善的具体内容还大致包括，在保留现有征地制度的前提下，缩小征地范围，改产值补偿为市场价值补偿；在保持用途管制的前提下，规范农村经营性集体建设用地的流转；依托现有土地交易机构，建立城乡统一的建设用地市场；推进集约节约用地，对增量建设用地和存量建设用地出让方式等领域，进行差别化管理等。
亮点：农地有望市场化流通
业内认为，新一轮土地改革的核心是如何打破土地二元结构限制。根据我国现行土地管理法，土地所有权归属分两类：一是全民所有制，即国有土地；二是劳动群众集体所有制，主要指农村集体土地。在农村集体所有制的土地中，一般是指除了耕地、林地等农用地以外，用于宅基地、集体企业用地等建设用途的土地。
在国土部主导的土地管理制度改革工作中，便包括了如何研究集体经营性建设用地流转指导意见、部署开展宅基地制度改革试点，以及总结推广农村土地股份制改革经验和做法。其中，有消息称，指导意见有望就土地利用规划城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、分配方式等方面做出具体规定。
现行土地管理法规定，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”这意味着，在原先的制度框架内，农村集体用地无法通过招拍挂等方式入市流通，相关权益也无法通过市场化途径进行分配。
当前，一些城市已经开始在农地的市场化道路上，尝试一些打破“二元制”的探索。其中，重庆市基于“计划+市场”的双轨制试点阶段的“地票模式”已经广为人知。
《经济参考报》记者日前在重庆了解到，该市的做法是将验收合格的农村建设用地指标打包整合，构成不同规模的地票，进而面向社会公开交易。凡是需要用地指标的境内外的法人、其他组织或者自然人，均可在农村土地交易所公开竞购地票。
重庆对地票交易总量实行计划调控，原则上不超过当年新增建设用地计划的10%。政府在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等因素的基础上制定出地票的基准交易价格。最后，购得地票的开发者选定符合规划的待开发土地，凭地票办理征收转用手续并完成补偿安置，征为国有土地后，通过“招、拍、挂”等法定程序，取得国有建设用地使用权。
这种地票模式，是通过先交易“地票”再将具体土地征为国有的方式，使得原本不能直接流转的农地实现市场化流转。此外，还有将农地国有化之后再流转的“深圳模式”，以及海南省所尝试的，允许农村集体经济组织或者村民自主开发经营已经纳入流转试点的农村集体建设用地，来用于旅游、农贸市场、标准厂房等非农业建设。
参与土地管理制度改革工作的一位权威人士告诉《经济参考报》记者，土地制度改革的一个重点，就是在原有制度模式上，通过总结当前一些试点城市的经验，完善“农地”通过招拍挂等方式进行市场化流通，以及权益进行市场化分配的路径。
延伸阅读：
房天下电商携手中国铁建国际城团购 交1万减5万送2万车位代金券
核心：征地制度改革是障碍
上述土改小组权威人士对《经济参考报》记者透露，在土地改革制度的完善工作中，涉及补偿问题的征地制度一度是障碍。他说，修订后的部分补偿标准有望相当于现有标准的数倍以上。而业界的共识是，征地补偿标准长期以来是征地矛盾的核心所在，现行标准已不能完全体现被征地农民权益。
正如农业部长韩长赋所言，土地被征用以后，巨大的增值没有多少真正落到农民腰包。而近年来，由于城镇化进程带来的大量土地需求，征地拆迁类纠纷事件频发，尤其是涉及农民利益的集体用地补偿方式。
尽管我国曾多次对征地补偿制度进行改革，但基本的征地补偿思路一直未变，其基本依据是“按照被征收土地的原用途给予补偿”，现行主要方法有“年产值倍数法”和“征地区片法”。
河南安阳市金土地价评估事务所有限责任公司杨云指出，“这两种方法均是基于被征收土地原农业利用方式下的补偿，没有考虑到土地的潜在利用价值或市场价格的补偿，其实质是一种非等价交易关系”。
杨云认为，从补偿的构成来看，目前的征地补偿涉及对土地资源及其地上投资、搬迁居住等几个方面的补偿，只体现了土地作为劳动生产资料价值的一面，而对于土地本身增值、预期、养老保障、社会稳定等价值功能以及被征地灭失后所产生的连带损失的补偿未能有所体现。
鉴于目前我国在征地改革方面，缩小征地范围、严格限制征地范围是主要改革方向，因此杨云分析认为，“集体土地参与一级开发是未来集体建设用地参与土地市场运作和分配的可行方式之一”。因此他建议，应该按照被征土地“未来用途”来测算被征地农民应分配利益，并进行合理补偿。
《经济参考报》记者近日从国土部了解到，农村集体土地所有权登记发证率已经达到97%，其中有24个省份的发证率在95%以上，6个省份在90%至95%之间。目前，农村集体土地确权登记发证工作已经完成，国土部近期已经组成15个抽查组，赴各地开展农村集体土地所有权确权登记发证工作的抽查。
另外，一系列征地制度改革新政也有望在近阶段出台，除了重新修订后的《土地管理法》，还有《农村集体土地征收补偿条例》、《集体经营性建设用地流转指导意见》等。受此影响，未来农地征补过程中，农民不仅有望获得较高的补偿，还可以逐步成为农地入市的交易主体。□记者 高伟 北京报道
延伸阅读：
房天下电商携手中国铁建国际城团购 交1万减5万送2万车位代金券
免责声明：凡注明“来源：房天下”的所有文字图片等资料，版权均属房天下所有，转载请注明出处；文章内容仅供参考，不构成投资建议；文中所涉面积，如无特殊说明，均为建筑面积；文中出现的图片仅供参考，以售楼处实际情况为准。
