[摘要] 建言土地管理修法规定：严格界定公共利益征地。计划在6月公开征求意见的《土地管理法》修正案，已在公众的期待中进入倒计时。此次修法，核心是缩小征地范围，改革征地制度。该法的修正案能否实质性约束地方政府，控制其滥用征地权，是各界关注的焦点。
建言土地管理修法规定：严格界定公共利益征地。计划在6月公开征求意见的《土地管理法》修正案，已在公众的期待中进入倒计时。此次修法，核心是缩小征地范围，改革征地制度。该法的修正案能否实质性约束地方政府，控制其滥用征地权，是各界关注的焦点。
近日，长期跟踪研究土地法律及其制度变迁的民间学术机构——美国农村发展研究所专家就中国《土地管理法》修改及征地制度改革提出了一份系统性的研究报告。该报告首先提出，要通过修法明确公共利益的范围，严格约束政府征地权。
近十多年来，随着经济与城镇化的快速发展，中国有数千万农民的土地被征收。数千万农民在失去土地后，由于就业出路狭窄，缺乏社会保障，生活水平下降，不少人不得不维权，甚至酿成群体性事件，严重危及中国农村稳定。
中国现行法律规定，农村集体土地不能直接用于非农建设，只有符合“公共利益需要”时，才能在国家征收后进入非农建设领域。由于法律对“公共利益”的界定不清晰，在实际操作中，盈利性商业用地也屡屡征地，严重损害农民的土地权益。
因此，明确哪些情形的征地符合“公共利益需要”，是中国征地制度改革的要务。在这份数万字的研究报告中，美国农村发展研究所律师李平与该所创办者罗伊 普罗斯特曼、蒂姆 汉斯达德提出了系统的修法建议。
三位研究者指出，中国2011年通过的《国有土地上房屋征收及补偿条例》（下称“城市拆迁条例”），首次明确界定了“公共利益需要”，尽管这只是针对城市国有土地上房屋征收和拆迁补偿制订，但是，该条例的立法原则对征地制度改革有极强的借鉴意义。
他们认为，“城市拆迁条例”改变过去“公共利益需要”的笼统表述，首次明确列举六种地方政府可行使征收权的情况，具体包括：国防和外交需要、基础设施建设需要、保障房建设需要等。同时，这些建设的前提是必须由政府组织或授权实施。
其次，“城市拆迁条例”还规定，任何新增的“公共利益需要”情形，必须由人大或国务院决定，地方政府没有自由裁量权。
三位专家就此认为，对农村土地征收中“公共利益需要”的界定，也必须以收紧地方政府的征地权为导向。他们指出，尽管“列举法”不能穷尽公共利益的所有情形，但采取与“城市拆迁条例”类似的列举法来界定“公共利益”，是合理和必要的。
具体到公共利益的界定，他们提出了三点建议。
首先，在土地管理法修改时，对征用农地，应列举出各种具体“公共利益”的情形，如国防、和外交需要、公共基础设施建设需要等。同时应规定，未列举的其他公众利益需由国家法律或国务院的行政法规规定，限制地方政府滥用征地权。
其次，即便是符合“公共利益需要”的公益性建设项目，也需要由政府或其授权的单位来组织实施，以排除私人或私人单位从征地中获益的可能。他们认为，《土地管理法》修改，必须明确上述原则。
最后，新的法律应当规定，对有经营性因素的公益性项目（如高速公路是公益性建设，但服务区的餐饮、加油站等属于经营性用地），只有当公共利益性用地为主、经营性用地为次，且经营性部分是公益性部分不可分割的部分时，该项目才能通过征地开工建设。
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